三、民主集中制不是国家机关的“活动”原则

宪法第3条是把民主集中制作为国家机构的组织原则来规定的，这是否意味着它只能是国家政体的组织原则？它是否同时还有国家机关活动原则的意义呢？如有学者认为：“民主集中制在1982年宪法中既是一项根本的宪法原则，又是一项各个具体国家机构组织活动的宪法基本原则，它不仅着眼于国家机关（尤其是全国人民代表大会与其他国家机关）之间的关系，而且还强调各个国家机构在组织会议和讨论重大问题时应当遵循民主集中制原则，由集体民主讨论形成决定并加以集中执行。”具体地说，在我国的国家机关中，除国家主席外，其他国家机关的活动原则都实行民主集中制；[34]也有学者强调并非所有国家机关都实行民主集中制原则，如国家主席、行政机关、军事机关等国家机关就不实行该原则，民主集中制也不应该是人民法院的组织与活动原则，而只是人大和政府的活动原则；[35]亦有学者认为“宪法并不要求民主集中制适用于一切国家机关的内部组织和职权的行使”；“即使在国家机构体系中运用民主集中制，也并不是说民主集中制涉及了国家机构体系中的全部国家机关，比如，在人民代表大会与其他国家机关的关系上，宪法就没有规定国家主席和中央军事委员会与人民代表大会之间也适用上述民主集中制原则”。[36]笔者认为民主集中制是、且仅仅是国家政体的组织原则，体现在人民代表大会与其他所有国家机关的关系上，但不是具体的某国家机关内部的活动原则。某个具体的国家机关内部的活动原则要么是合议制，要么是首长制，而不太可能是民主集中制，不能把合议制或首长制等同于民主集中制。[37]

从建国后的几部宪法来看，有学者认为根据《共同纲领》第15条[38]和周恩来在《人民政协共同纲领草案的特点》中的有关解释，说明当时的民主集中制“不仅是政权机关之间的组织制度或者活动原则，还是政权机关内部的民主制度”，“民主集中制的关系主要是中央人民政府委员会和它的主席之间的关系”。1954年宪法一方面将民主集中制视为一项组织原则或者组织制度，它明确了人民——人民代表大会——‘一府两院’之间的关系，前两者是民主的一面，后者是集中的一面；另一方面，民主集中制还是一项活动原则，或者领导制度，在人民代表大会和人民政府的上下级之间，实行下级服从上级、地方服从中央的制度。但在各国家机关内部是否以及如何实行民主集中制，1954年宪法留下了困惑。从条文的规定看，在国家机关内部也应当实行民主集中制，但如何实行民主集中制，是难以把握的问题。从1954年宪法的规定看，民主集中制在人民民主中的运用已经超出了政权组织形式本身，有渗透到各具体国家机关内部的倾向，并且，民主集中制的内涵也处于不确定中。”1975年宪法和1978年宪法中关于民主集中制的规定基本上与54年宪法相同。[39]本文论述的只是现行宪法中的民主集中制原则，从现行宪法文本上看，在“国家机构”一章关于各国家机关的条文中都没有民主集中制的规定。因此笔者认为在现行宪法中，民主集中制原则只是国家机构的组织原则，而不是各国家机关内部的活动原则。

1、人大及其常委会内部实行的是合议制而非民主集中制

宪法和《全国人大组织法》、《地方人大和地方政府组织法》中都没有规定人大实行民主集中制原则，宪法第64条第2款规定的“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过”、《全国人大组织法》第18条规定的“无记名投票方式或者举手表决方式”、第31条规定的“过半数通过”、《地方人大和地方政府组织法》第24条规定的“以得票多的当选”等都是典型的合议制，是多数决方式，不能把民主中的多数决理解为民主集中制，否则民主集中制就成了全世界议会通用的模式。

在全国人大常委会制定的非基本法律中，有两部法律对民主集中制做了明确规定，即《全国人大常委会议事规则》第2条：“全国人民代表大会常务委员会审议议案、决定问题，应当充分发扬民主，实行民主集中制的原则。”《监督法》第4条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。”这是把民主集中制作为人大常委会内部的“活动原则”加以规定的，但具体细究人大常委会怎么实行民主集中制原则，却不了了之，往往还是把合议制当成了民主集中制，如把在人大内部经过充分讨论、以少数服从多数的形式议决国家大事当作民主集中的过程，认为多数决是民主，也是集中，是“多数人作出的集中”，[40]“少数服从多数同时就是民主本身所内含的集中，我们可以把它称作平等成员之间的横向集中。”[41]笔者认为，这种“集中”是民主本身的一部分，从本质上说属于民主的范畴而不属于集中的范畴。民主不仅仅是讨论问题，而且总是要形成决定，民主决定形成的方式就是多数决，如果把多数决理解为集中而不是民主，民主就只剩下讨论问题了。我们许多人总是把民主片面地理解为广开言路、充分发表意见（这属于言论自由的范畴），而不认为是民主决定，一涉及民主决定（多数决），就认为这是集中。的确，民主作为“民”（或民之代表）做主的方式，包括大家“充分讨论”和大家“集体决定”两个环节，[42]没有充分讨论就做决定（投票）往往是不负责任的、盲目的、轻率的，也很容易被操纵；大家只能讨论不能决定，决定由某个人（或某几个人）权衡大家的意见后作出，则不是民主而是个人或少数精英做主，不是多数决而是个人决或少数决，是开明专制。开明专制与独裁专制的区别在于，后者根本不倾听大家的意见，不尊重民意，甚至不许发表不同意见，禁止讨论国事，只由少数人或领导个人凭自己的判断决定，甚至根据个人利益、少数人的利益做决定；而开明专制则可能广开言路，允许各种不同意见发表，知无不言，言者无罪，但最后的决定不是众人作出（多数决），而是少数人或个人作出，其作出的决定也可能采纳众人的意见或众人的部分意见（通常被决策者认为是正确的意见），对不采纳的意见还可能给予耐心的解释或说明。但民主的主要含义是民有“做主”的权力，而不是只有咨询、建议、说话、发表意见的权利，议员在议会中不仅有讨论的权利，而且有表决的权利，因此才被认为是民主议事，而议会的讨论、表决等程序是世界各国通用的，不能说西方议会的讨论、表决等程序是民主制，我国人大的讨论、表决等程序就是民主集中制。[43]议会立法前广泛征求民意，甚至将法律草案交全民讨论，也是许多国家立法普遍采用的共同做法，不能认为别国的这些做法体现的是民主，我们的这一做法体现的就是民主集中制。如时任委员长的李鹏曾指出：“必须正确处理充分发扬民主与在民主的基础上实行集中的关系。民主集中制也是一切国家机关开展工作的基本原则。常委会制定任何法律，作出任何决定，都必须走群众路线，广泛听取各地方、各部门和广大人民群众的意见，也都必须依照法定程序充分听取常委会组成人员的意见。五年来，常委会十分注意表决前的协商过程，每一件法律案，有一半都要经过三审，有的还要经过四审、五审，才交付表决，做到尊重少数人的意见，又维护少数服从多数的原则。”《文物保护法》的修改，“在充分发扬民主的基础上，实现了正确的集中……这是人民代表大会制度民主的一次生动实践。”[44]这显然是把民主程序（众人讨论、广泛征求意见、多数决）当成了民主集中制。

2、国家主席制度中不包含民主集中制

根据我国宪法规定，国家主席作为国家机关包括主席和副主席，在国家主席这一制度中，不可能实行民主集中制，也不可能实行民主制或集中制。“国家主席是一个独立的国家机构，不存在复杂的内部活动原则或者领导制度”，[45]主席和副主席之间不存在“合议”，也不存在领导和被领导的关系，宪法只是规定“副主席协助主席工作”，“副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权”（第82条），“主席缺位的时候，由副主席继任主席的职位”（第84条）。如果一定要认定全国人民代表大会选举产生国家主席体现了民主，那也属于国家机关之间的关系这一政体问题——全国人大可以制约国家主席（选举和罢免），国家主席无权制约全国人大，至于国家主席产生后行使权力的活动与民主集中制则没有什么关系。美国总统实行的是首长制，但这是针对其政府首脑身份而言的，而不是针对其国家元首身份而言的，由于我国的国家主席不是政府首脑，因此不存在实行首长制的问题。我国国家主席的产生和职权行使同许多单一身份的国家元首（不兼任政府首脑）并无大的差别，不论是他们的元首还是我们的元首，其活动都不存在民主制或集中制或民主集中制的问题。

3、行政机关内部实行的是首长个人负责制而非民主集中制

有学者认为我国政府内部实行民主集中制，表现为宪法第86条的规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第88条的规定：“总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”第90条第1款的规定：“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。”认为其中规定的首长制体现的是集中，而“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”、部长或主任“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题”体现的是民主。

笔者认为，宪法第86规定的“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”以及“总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作”体现的是首长负责制，“总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”体现的并不是民主，而是对首长制的补充，是首长决策前的咨询程序。总理“召集和主持”国务院常务会议和国务院全体会议并不等于要“服从”国务院常务会议和国务院全体会议，召集会议的目的是为了听取各种意见，以便总理集思广益后更好地决策。但问题是，《国务院组织法》第4条规定“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”，其中的“讨论决定”该如何理解呢？从文字解释看“讨论决定权”应属于“常务会议或全体会议”，即由两会“讨论”并由两会“决定”。但从逻辑解释、体系解释的角度看，常务会议和全体会议对“重大问题”应只有讨论权而没有决定权，决定权属于总理，这是总理负责制的基本含义，因此“讨论决定”应理解为常务会议或全体会议“讨论”后由总理“决定”。总理负责制是宪法规定的国务院的基本体制，“国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定”是《国务院组织法》的规定（宪法只规定“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”），作为全国人大制定的基本法律《国务院组织法》不能违背宪法。对于“重大问题”必须经“常务会议或全体会议”讨论，这是要求首长通过听取意见（避免个人考虑不周）再做决定，但仍然是个人决定。实际上各国的政府首脑在做重大决定前都不可能完全是凭个人主观意志，一般都会征求意见，甚至征求意见的范围不限于部长等政府成员（如我国的“国务院常务会议或全体会议”的成员），还可能征求专家学者、甚至广大民众的意见，但只要是首长个人最后拍板，就是个人负责制。美国总统、英国首相都可能这样决策，但他们并不认为是在实行民主集中制，我们也不认为他们在实行民主集中制。因此宪法规定国务院内部实行的总理负责制是典型的个人负责制，是集中制，而不是民主集中制。

比较难以解释的是部长负责制。宪法第90条第1款为什么不仅规定了部长或主任“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议”，而且规定“讨论决定本部门工作的重大问题”（不是由组织法而是由宪法规定）。这里的“讨论决定”的主体是谁？是部长（主任）？还是部务会议或者委员会会议、委务会议？笔者认为，对此可以有两种解释，一是“讨论决定”是连带的，都属于部长(主任)。但部长个人可以是决定的主体，却很难成为讨论的主体，因此应解释为部长“组织”讨论。第二种解释是“讨论决定”的主体不是部长（主任），而是“部务会议或者委员会会议、委务会议”，这些会议既讨论又决定，而不是部长个人决定，因此是一种合议制。但这一解释和宪法第86条规定的“各部、各委员会实行部长、主任负责制”明显有矛盾，而且与总理负责制下常务会议或全体会议拥有“讨论权”、总理拥有“决定权”也不一致。那么是否能解释为作为首长制，部长负责制和总理负责制是有区别的（首长集权的程度不同），在部长负责制中，首长不仅没有组阁权（副部长们是文官），而且没有重大问题的决定权，只对本部门工作中的“非重大问题”可以不经集体讨论而由首长个人决定，但这样一来部长负责制就基本被掏空了，这样的部长负责制是否还是首长负责制？或者是一种特殊的首长负责制？这些问题还值得进一步研究。笔者目前倾向于第一种解释，即宪法第90条第1款规定的“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题”，其中的第二句“召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议”的主体是部长（或主任），这应该没有问题，而第三句“讨论决定本部门工作的重大问题”的主体是部长（或主任）还是“部务会议或者委员会会议、委务会议”？即第三句的主体仍然是第一句确认的部长，还是变成了第二句中的“部务会议或者委员会会议、委务会议”？笔者认为应该是前者（虽然这样解释在文字上确实有些别扭）。

或许还有一种解释，即对于“非重大问题”，首长（总理、部长等）可以直接决定而不需召开有关会议（“常务会议或全体会议”、“部务会议或者委员会会议、委务会议”等）讨论；对于“重大问题”，则必须经以上会议讨论，由会议以多数决的方式作出最后决定。这样解释似乎可以将宪法和《国务院组织法》的有关规定理顺了，文字上、逻辑上都说得过去。但从体系解释、目的解释的角度看却有很大问题，这显然已经不是首长制而是一种不伦不类的制度，即在行政机关内部有两套制度在轮流使用——在重大问题上实行合议制，在非重大问题上实行首长制，而什么是“重大”问题法律又没有明确的标准，也很难定出明确的标准。这也不是民主集中制，在重大问题上实行合议制时，它就是民主制，而不是民主集中制；在非重大问题上实行首长制时，它就是集中制，也不是民主集中制。只能说它时而实行民主制，时而实行集中制，而不是二者结合起来就是民主集中制。更重要的是，如果决定是合议作出的，责任也就应该由集体承担，不能集体的决定却让个人承担责任，因此“重大问题集体讨论决定”就意味着集体承担责任，也就是基本没人承担责任；相形之下政府首长个人应当承担责任的地方仅仅只是一些非重大问题，既然是非重大问题，那么追不追究责任也就不那么重要。这样一来，极有可能会导致政府责任制的淡化，使议会对政府难以追究其责任，而行政机关是一个需要有人承担责任的地方。

4、军事机关内部实行的也是个人负责制而非民主集中制

现行宪法第93条规定“中央军事委员会实行主席负责制”，这明确了军事机关实行个人负责制，而不是民主集中制。军事权的性质决定了军队需要高度集权，需要集中、统一的领导，军队不适宜搞民主制。军队的各级官长一般都不是由民主选举产生，军事行动也不可能经过士兵们充分讨论后进行多数决。[46]

我国宪法第3条第3款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，其中没有提到军事机关，这是否说明军事机关不由人民代表大会产生，可以不对它负责，不受它监督呢？如有学者认为“在人民代表大会与其他国家机关的关系上，宪法就没有规定国家主席和中央军事委员会与人民代表大会之间也适用上述民主集中制原则”，[47]笔者认为不能这样解释。因为宪法第62条第（六）项明确规定全国人大“选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”，说明中央军委是由全国人大产生的；宪法第67条第（六）项规定全国人大常委会监督的对象包括“中央军事委员会”，[48]第63条规定全国人大有权罢免的对象包括“中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员”，说明全国人大常委会对中央军委有监督权，全国人大对中央军委的全体成员有罢免权；第94条规定：“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。”说明中央军委是要向全国人大及其常委会负责的（军委主席是军委首长，作为个人负责制的组织，军委主席应视为军委的代表）。至于宪法第94条只规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责，没有规定向人大汇报工作，[49]这也许是将来需要通过立法加以具体化的地方。值得注意的是，宪法第128条和第133条也没有规定法院和检察院向人大汇报工作而只规定它们对人大及其常委会“负责”，[50]法院和检察院需向人大汇报工作是由《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》规定的，[51]可见宪法没有规定向人大汇报工作并不等于就可以不向人大汇报工作，而是可以将这一问题交由法律作出规定。[52]

5、法院内部的审判委员会实行的是合议制而非民主集中制

在全国人大制定的基本法律中，《人民法院组织法》第11条第1款对民主集中制做了明确规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。”在这里“实行民主集中制”的是审判委员会还是各级人民法院？笔者认为应该是审判委员会，因为第11条是一个专门规定审判委员会的条款：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委员会委员，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”该法中的其他条款中则没有规定实行民主集中制，如第10条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。”因此“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制”应理解为“各级人民法院中的审判委员会”实行民主集中制，而不是“各级人民法院”实行民主集中制。

最高人民法院发布的“最高人民法院审判委员会工作规则”（第9条）对此有更明确的规定：“审判委员会实行民主集中制。对议题应当展开充分讨论。审判委员会的决定，必须获得半数以上的委员同意方能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。”最高人民法院2010年1月11日发布的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中的第16条进一步规定：“审判委员会讨论案件实行民主集中制。审判委员会委员发表意见的顺序，一般应当按照职级高的委员后发言的原则进行，主持人最后发表意见。”“审判委员会委员发表意见后，主持人应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议，付诸表决。审判委员会的决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出。”这些规定说明审判委员会还是实行多数决，虽然“主持人应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议”，但主持人只有“拟出决议”的权力，没有作出决议的权力，而且主持人“应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议”，而不是按照自己的意见或少数人的意见拟出决议，最后对该决议还要“付诸表决”，其“决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出”。多数决之前的讨论一般都是投票的铺垫，对讨论中发言的顺序作出明确规定是为了防止职级高的委员左右局面，影响职级低的委员选择，但这并不是民主集中制，而是合议制，“审判委员会实行民主集中制”实际上是“审判委员会实行合议制”。

因此民主集中制作为政体原则还是体现在法院与人大的关系中，而不是体现在法院内部的关系中。如宪法第62条第7项规定全国人大“选举最高人民法院院长”，第67条第11项规定全国人大常委会有权“根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长”，第101条第2款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”，第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”《人民法院组织法》第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”这些条文表明人大有权产生、监督、制约同级法院，法院无权产生、监督、制约人大，这正是我们和西方各国政体的不同之处，他们强调分权并互相制约，我们强调集权——单方面的监督和制约。在这种议会绝对至上的格局中，不仅司法机关无权制约人大（违宪审查难以建立），而且司法机关自身的独立都难以保障。当实践中出现了人民法院的工作报告未获人民代表大会通过的情况时，“是法院总辞职，还是人民代表大会解散法院？”“为了解决这一问题，最高人民法院2001年11月6日颁行了《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定》（试行）。这样，实际上就把人民法院对人大负责制度变成了人民法院院长对人大的负责制，这不仅对法院院长不公平，而且有违宪法原意。”[53]

6、检察院内部的检察委员会制是有条件的合议制而不是民主集中制

我国《人民检察院组织法》第3条第2款规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”该条款明确表明是“检察委员会”实行民主集中制，而不是“检察院”实行民主集中制。结合该条第1款规定的“检察长统一领导检察院的工作”，可以看出检察长的地位在检察委员会中不是普通的一票，而是享有与检察委员会其他成员不平等的一票。但即使如此，也不能说检察长的这种地位体现了民主集中制中的集中，因为“检察长在重大问题上不同意多数人的决定”时，恰恰说明他不能集中多数人的意见，此时他也没有像行政首长那样的最后拍板权，权力并非“集中”在检察长手里。在这种情况下享有最终决定权的是“本级人民代表大会常务委员会”（可以报请本级人民代表大会常务委员会决定），[54]而人大常委会的决定无疑是一个按合议制原则运行的决定。这其中涉及的已经不仅仅是检察院内部的权力运作，而是涉及到了检察院和人大常委会的关系，而涉及到人大与其他国家机关的关系时，民主集中制的原则就表现出来了，即权力机关之下的某个机关自己解决不了问题时，可以将此问题上交到权力机关决定，由于权力机关代表民意，所以它有权集中解决其它次级国家机关解决不了的问题，或它们上交的问题，或人大认为它们没有解决好的问题，[55]这时人大就可能是在行使检察权。把检察权集中到人大来行使，国家机关之间的原有分工被打破了，这充分体现了人大权力的集中性、全权性。民主集中制的这种表现是出现在检察院和人大的关系格局中，而不是在检察院内部，在检察院内部，检察长在重大问题上同意多数人的意见并形成决定应该是常态，不同意是特例，因此在常态下，检察委员会内部实行的应是有条件的合议制，而不是民主集中制。

首发于《战略与管理》2013年第1-2期（内刊）；正式发表于《云南大学学报》（法学版）2013年第4期。

[1]延明：“民主集中制”，新浪网2007-10-2417：42：48。

[2]参见陈冬生：《中国政治的民主抉择——党内民主与政治文明》，江西高校出版社2004年版，第32-34页；转引自华炳啸：“对民主集中制演变轨迹的历史考察——民主集中制的准确表述应为科学民主制”，中国选举与治理网，发布时间：2009-7-220：10：09。

[3]刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第66页。

[4]见“中国共产党章程”（中国共产党第十八次全国代表大会部分修改，2012年11月14日通过）。

[5]刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第70页。

[6]1954年宪法第2条第2款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1975年宪法第3条第2款规定：“各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1978年宪法第3条第2款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”

[7]虽然事实上是将其作为国家机构总的组织原则和各国家机关内部的活动原则两方面来理解的，其具体表现可参见刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第73-76页。

[8]刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第76页。

[9]程乃胜：“论民主集中制原则在宪法中的地位”，发布日期：2005-07-22文章来源：互联网

[10]当然在具体操作中是有区别的，如在选举过程中是否允许竞选，以及对竞选的形式及范围的限制等，对竞选的限制包括不允许有西方选举中的多党制。

[11]魏定仁：《宪法学》，北京大学出版社2001年，第453页。

[12]范进学等著：《民主集中制宪法原则研究》，东方出版中心2011年版，第192-193页。

[13]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，王培英编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社2007年版，第232页。

[14]如1931年的《中华苏维埃宪法大纲》中涉及政权组织形式的规定只有1条（第3条）：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议（苏维埃）的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案。”

[15]宪法第77条规定：“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”

[16]宪法第67条第（八）项规定全国人大常委会可以“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。

[17]具体的、明确的民意监督应该表现为言论自由、集会自由、新闻自由等。

[18]程乃胜：“论民主集中制原则在宪法中的地位”，发布日期：2005-07-22文章来源：互联网

[19]延明：“民主集中制”，新浪网2007-10-2417：42：48。

[20]邓小平曾明确指出：“关于民主，我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但我们大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第220页。

[21]这是就理论上、宪法上而言，在实践中这一群人（不论是人大的几千人还是政治局常委的几个人）都往往不完全是选举的。

[22]虽然事实上地方不完全是被动的，甚至目前已经有相当大的权力，但从宪法规范的意义上看，宪法第3条第4款确认的是中央集权制。

[23]在实践中给地方一定的自主权后，导致地方权力迅速扩张甚至不可控的趋势，是另一个问题。

[24]如地方人大的立法权（省级和大市级）、任免权、决定权、监督权，地方政府的管理权和领导权、监督权等。有学者指出，“现行宪法涉及央地关系原则性安排的条文（包括直接针对央地关系的条文和内容相关的条文两种）主要有30条，包括零散的19个条文以及第三章第六节的11个条文”：“第2条第2款规定了全国及地方各级人大是国家的权力机关，明确了中央和地方两个层面的权力主体问题；第3条第4款规定了处理央地关系的总原则，历来被学界视为宪法对央地关系的根本性规定；作为一种特殊的地方类型，第4条第3款规定了民族区域自治制度，视为民族区域自治模式下央地关系的总则性规定；第5条第2、3款明确了自上而下的纵向立法体制，同时明确了中央在国家立法权中的核心地位；第30条规定了全国的地方主体类型；与第4条第3款相对应，第31条规定了另一类特殊地方类型——特别行政区的基本问题，可视为对“一国两制”模式下央地关系的总则性规定；第57、58条、规定了国家最高权力机关——全国人大的基本问题，再次强调了了中央在国家立法权中的核心地位，可视为对第2条第2款的补充与延伸以及与第5条第2、3款的对应；第62条对中央一级的国家权力进行了列举；第63条对中央一级的组织性权力进行了列举；第67条列举了全国人大常委会的权力，与第62条全国人大的权力映照、互动，共同构成中央权力体系的基本框架；第85条确定了最高国家行政机关的地位，是行政权领域里中央核心地位的集中表述；第89条列举了国务院享有的职权，进一步明确了中央行政的主导地位；第95、96条对地方人大、常委会、政府的基本问题进行规定，确立了地方层面的权力主体问题，从而与第2条第2款形成呼应；第99、100条对地方权力进行初步的定位，确定了地方权力在国家权利体系中相对于中央的非主导地位，但是第100条也明确界定了地方立法权的实施范围；第105条对地方政府的性质、地位予以明确，进一步凸显其在国家央地权力二元维度中的基本层次归属；第107条规定了地方政府的职权，既强调其余中央政府间的主从关系，同时又赋予了前者一定的地域性行政权力；第三章第六节名为‘民族自治地方的自治机关’，对民族自治地方的有关问题进行了相对具体的规定，是现行宪法文本在处理央地关系是规范最为集中的部分。”郑毅：“宪法文本中的中央与地方关系”，共识网，发布时间：2011-12-16。

[25]宪法第64条第1款规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”

[26]虽然国家议会的代表来自地方不一定意味着他们代表地方利益，但也很难完全排除他们的地方性，尤其在中国，在当下。

[27]行政机关内部的上下级关系表现在，宪法第89条第4项规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，第108条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”第110条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”

[28]宪法第132条规定：“最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”

[29]表现为，宪法第67条第8项规定全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”；第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

[30]宪法第127条第2款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”

[31]《现代汉语词典》中的“领导”是“率领并引导朝一定方向前进。”中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第807页；《新华词典》中的“领导”是“指引、带领”。商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》，商务印书馆1989年版，第625页。

[32]张尚鷟：“论民主集中制”，张友渔等著：《宪法论文集》，社会科学文献出版社2003年版，第331页。

[33]延明：“民主集中制”，新浪网2007-10-2417：42：48。

[34]范进学等著：《民主集中制宪法原则研究》，东方出版中心2011年版，第163、187-191页。

[35]程乃胜：“论民主集中制原则在宪法中的地位”，发布日期：2005-07-22文章来源：互联网。

[36]刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第77页。

[37]此外，笔者赞同在基层直接民主中“不适宜要求实行民主集中制”。刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第68页。在基层直接民主中实行的是多数决，而多数决不等于民主集中制。

[38]该条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”

[39]刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第73-75页。

[40]范进学等著：《民主集中制宪法原则研究》，东方出版中心2011年版，第4页。

[41]延明：“民主集中制”，新浪网2007-10-2417：42：48。

[42]其中“充分讨论”严格说属于言论自由的范畴，这说明言论自由是民主的前提和基础（所以被认为是民主权利或政治权利），但不能将“充分讨论”等同于民主。

[43]关于这一问题，刘松山教授有与笔者基本相同的观点，有更详尽的论述，可参看刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第83-85页。

[44]全国人大常委会办公厅秘书一局编：《第九届全国人民代表大会及其常务委员会大事记》，中国民主法制出版社2003年版，第701、694页，转引自刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第80页。

[45]刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第82页。

[46]我军历史上倡导并实行过“军事民主”，对此毛泽东是这样论述的：“关于军事民主，必须在练兵时实行官兵互教，兵兵互教；在作战时，实行在火线上连队开各种大、小会，在连队首长指导下，发动士兵群众讨论如何攻克敌阵，如何完成战斗任务。在连续几天的战斗中，此种会应开几次。此项军事民主，收到了极大效果。证明只有好处，没有害处。”毛泽东：“军队内部的民主运动”，《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1275页。笔者认为，在连队首长指导下的士兵讨论是广开言路，决定权还是在连首长手里，所以这仍然是首长制。

[47]刘松山著：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第77页。

[48]宪法第67条第（六）项规定：全国人大常委会有权“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。

[49]与之对照的是，宪法第92条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

[50]宪法第128条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”

[51]该法第17条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。”《人民检察院组织法》第10条第1款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

[52]当然，法院和检察院向人大汇报工作没有宪法依据，只有法律依据，这本身也可以说明它是一个可以进行法律合宪审查的问题。《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》是1979年五届全国人大通过的（1983年六届全国人大常委会修改两法时并没有修正其中的第17条、第10条第1款），在此后公布的1982年宪法只规定法院和检察院“对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责”而没有规定“并报告工作”，应视为对《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》有关规定的否定，在此应以宪法为准而不是以《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》为准。由于宪法在后，两院组织法在前，因此不存在法律细化宪法的问题。

[53]程乃胜：“论民主集中制原则在宪法中的地位”，发布日期：2005-07-22文章来源：互联网。笔者认为其中“有违宪法原意”中的宪法原意是什么，需要进一步分析。

[54]但法律规定的是“可以报请”，不是应当或必须报请，“可以报请”意味着也可以不报请，如果不报请，那么怎么解决？似乎只有两种可能，一是检察长说服多数人同意他的意见，二是检察长被说服同意多数人的意见。

[55]如实践中出现的人大对法院的个案监督，就是权力机关插手审判工作的表现，其思想根源正是权力机关具有全权性、人民意志不受制约等，是议会绝对至上的一种表现形式，同时也是缺乏现代社会分权、分工观念的表现。