民主与集中是什么关系？“民主制与集中制本来并不是对应概念。与民主制对应的概念是君主制，与集中制对应的概念是自治制。把民主与集中结合到一起，造就了一个既不同于民主制也不同于集中制的新事物。”[1]关于民主集中制的实质，我国“理论界形成了多种观点，有人认为民主集中制的实质是一种民主制，也有人认为是一种新型的集中制即‘民主的集中制’，还有人认为民主集中制就是民主制加集中制。更有论者认为民主集中制的本质不是固定的，民主和集中的矛盾双方是互相转化的，有时民主是矛盾的主要方面，有时候集中又是矛盾的主要方面。但多数人认为民主集中制的实质是民主和集中的有机统一。”[2]
本文探讨的是宪法中的民主集中制原则，而不是党的民主集中制原则。宪法中的民主集中制原则是针对国家组织而不是针对党组织而言的，但从历史上看，民主集中制原则首先是作为党的组织原则出现的，在党执政之后（包括在根据地时期的执政），“将党内的民主集中制运用于人民代表大会制度中，以民主集中制的结构来塑造人民代表大会制度结构”，[3]民主集中制原则随之被宪法（或宪法性文件）确认为政权机构的原则。作为党的民主集中制原则与作为国家政权机构的民主集中制原则有一定的区别，党章规定的民主集中制“既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。”[4]笔者认为，作为国家机构的民主集中制原则只是一种组织原则，而不是活动原则。组织原则主要针对的是依据什么原则建构组织模式，包括建构多少个机关，怎样确定彼此之间的关系，具有整体性、宏观性、框架性；而活动原则是机构建立之后怎么进行活动的原则，是各机关内部的权力运行制度，是具体的，局部的。组织原则是搭台，活动原则是唱戏。“民主集中制适用于人民代表大会制度的组织，与适用于人民代表大会制度组织下各个具体的国家机关，是大有区别的。”具体的国家机关“以什么形式组织起来，以什么样的方式和程序去行使权力，都需要围绕和服从、服务于政权组织形式”，但它并“不是政权组织形式本身。”[5]
一、宪法中的民主集中制原则是政权“组织”形式的原则
从制度上说，历史上的民主对应的是君主，在君主制已经不存在时，它对应的是官主（精英做主），这是贵族制的变相表现形式，因此民主属于国体范畴，是国家大事由谁做主的问题。而集中对应的是分散，是国家最高权力处于高度集中还是相对分散的状态，属于政体范畴，即怎么做主的问题。作为国体和政体的搭配，民主一般是和分权结合的，专制是和集权结合的，而民主集中制却创造了一种民主国体和集权政体相结合的模式。
笔者认为，政体作为国家政权组织形式有两层含义，一是这些组织机构的来源，如民主选举产生国家机构体现的是人民当家作主的民主性；二是这些机构产生后彼此之间的关系，如各机关之间是平行的体现的就是分权制衡性。民主并不等于分权，民主意味着这些机关的权力来源于整体的人民（人民通过宪法赋权），这是国体问题；国家机关的具体成员来源于民选——议会制下议会的议员由选举产生，政府由议会产生，总统制下议会和总统都由选民直接或间接产生，这是政体的第一层含义，是民主国体对政体的必然要求；而国家机关之间是分权还是集权与民主国体表面上看并不一定具有必然的内在联系，至少这种联系是相对模糊的，因此社会主义政体和资本主义政体在此分道扬镳，一个采取了民主与分权相结合的模式，一个走向了民主与集中相结合的道路。
民主集中制与民主制的相同点在于国家的主要权力（议会和政府）都是民主选举产生的，即权力来源相同；不同点在于它们产生后，彼此间一个是纵向的高低关系，只有单向监督；一个是横向的平行关系，实行双向制约。二者都强调国家权力要接受民主监督，但具体到各个国家机关，民主制下的监督力度和形式是错落有致的，行政机关不仅要接受民众的监督，还要全面接受议会的监督以及法院的司法监督；议事机关也要接受行政机关的制约和司法审查；司法机关相对独立，只服从法律而基本不接受其它机关或民众的监督。而民主集中制下的行政机关虽然也要接受民众、议会、法院的监督，但司法监督往往是弱项；最高立法机关理论上只接受人民的监督，而不接受其他任何国家机关的监督——正是这一点决定了其政体是排斥分权的；司法机关虽然不受行政机关干涉，却要接受议会的监督。民主集中制与民主制也都强调行政机关在民选（事前）、民督（事后）之外，在运行“中”是可以集权的，但民主集中制却往往通过实践把民主制下行政机关的这种集权运行模式扩大到了整个国家机构，不论人大还是法院，其权力都是集中运作的，并只接受抽象的人民监督（具体的人民意志和利益由党代表）。
至于一些学者论述的各国家机关内部的权力运作方式采用的是民主制（如议会的合议制）还是集权制（如行政机关的首长制），笔者认为并不是政体问题，不是政权机关的“组织”问题，而是政权机关的“活动”问题。议会内部的权力运作通常是多数决，多数决是民主运行的一种方式，但多数决并不完全等同于民主，实行多数决的组织很多，如法庭、各种评审委员会等。许多人把民主决策时的多数决当作民主集中制中的集中，其实多数决属于民主的实现形式，而不是权力集中的表现形式。而行政机关的集权并不影响整个国家的政体性质，甚至是民主制度的必要构成部分，是防止民主效率过于低下的一种必要措施。在代议制下，议会民选产生，产生后实行合议制，这是民主的决策方式；政府也是民选产生（直接或间接），产生后实行首长制，这是集权制（集中制），但不论议会还是政府，其产生后的权力运作方式都不是政体问题，因此都不涉及民主集中制这一政体原则。政体是议会、政府等国家机关的整体布局，是确立它们之间关系的模式，是框架性的；而议会和政府内部的运行机制是具体的，局部的。
可以这样说，君主专制既是国体（个人做主），又是政体（最高权力机关只有一个，最高权力由一人包揽）；同时，不论作为政权“组织”形式，还是作为最高国家权力的“运行”方式，君主制都是集中而非分散的（下面的权力可以分散）。而民主体制却比较复杂（与君主制的简单相比，这种复杂是社会的一种进步），它作为国体是人民做主，作为政体是代议制——人民代表代替人民行使权力，但人民代表组成的议会不是人民唯一行使国家权力的机关，政府和法院也是依据宪法（人民的整体意志）构建和运作的，因此最高国家权力机关有三个，是分权的。它们中有的权力运作方式有分散行使的（如议会），有集中行使的（如政府），所有最高国家机关（包括最高立法权、最高行政权、最高司法权）之间关系构成的政体组织是分权的，且彼此制衡。
二、我国宪法中的民主集中制原则
我国宪法第2条第1款确认了人民主权原则：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这是国体问题；第2款确认了人民主权的表现形式：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，这是政体问题，它与第3条第2款（“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”）在内容上是基本重复的，但后者更具体。总的来看，第2条（国体）是第3条（政体）的基础，第3条第1款确认了政体的原则——民主集中制：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”该条第2款和第3款规定了我国的政体，第2款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，这是政权机关与人民的关系（外部关系）；第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，这是政权机关彼此之间的关系（内部关系）。这两款表明政体包括两方面的内容，一个涉及间接民主（代议制）的问题，一个涉及分权还是集权的问题。
1、宪法第3条第1款规定的民主集中制是国家机构的“组织”原则
1982年宪法第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”笔者认为这是国家机构的组织原则，而不是活动原则。作为一个总括性原则，它用的是“国家机构”，与前三部宪法用的是“国家机关”不同。[6]国家机关是具体的某个机关，前三部宪法规定“国家机关一律实行民主集中制”，其中的“一律”意味着国家机关不止一个，而每一个国家机关都要实行民主集中制，这在1982年宪法中已经不太可能，因为82年宪法已经明确规定行政机关、军事机关实行首长个人负责制，国家主席作为一个国家机关也很难实行民主集中制。更重要的是，从字面上理解，所有国家机关“一律”实行民主集中制意味着把民主集中制仅仅定性为各国家机关内部的活动原则，[7]而“国家机构”实行民主集中制的原则这一规定则是从组织结构着眼的，强调的是组织原则而非活动原则，因为“国家机构是国家机关的组织体系，是一个整体性概念。”[8]在宪法第三章“国家机构”中包括了七节（分别是全国人大、国家主席、国务院、中央军委、地方各级人大和地方各级政府、民族自治地方的自治机关、法院和检察院），说明“国家机构”是这些国家机关的总称，是一系列国家机关而不是一个国家机关。因此“国家机构”是具有政体意义的概念，是指包括所有国家机关的组织体系，不仅包括一系列国家机关，还包括它们之间的关系。同时，该条款放在“总纲”中、位于整部宪法的第3条（而不是“国家机构”中的某一条），这样的位置也说明应将民主集中制作为国家机构的整体原则来理解。即这一款规范和调整的重点是各国家机关彼此之间的关系，是“组建”国家机关时要遵循的原则，而不是国家机关组建后的“活动”原则，紧随着宪法第3条第1款之后的第2款和第3款的规定对此有进一步的表述。
2、宪法第3条第2款体现了民主集中制中的“民主”
该条款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这规定的是权力机关与人民的关系（民选、民督），是政体中的第一层含义（机关的产生），它表明“在民主集中制中，民主是基础。在普选的基础上产生各级人民代表大会，人民代表大会是民意机关、权力机关。人民代表大会决定国家的大政方针，选举政府。这是民主集中制的决定性方面，是基础。”[9]人民选举代表组成人大体现的是民主，而不是集中，也不是民主基础上的集中。有人认为几亿人民的权力通过选举转移到几千代表的手中难道不是一种集中吗？当几千代表代替几亿人民行使权力时，这确实是权力集中的一种表现形式，但这是发生在代表们产生之后他们“行使”权力时，他们在行使立法权、任免权、决定权、监督权时，是受人民委托在行使的，因此在行使这些权力时他们集中了民意，是人民意志的集中表现。但在他们行使权力前，就人民产生代表的过程来看，人民与人民代表的关系体现的是民主而不是集中。普选的性质是民主，是民主选举，而不是集中选举，集中是选举的结果。如果把普选制理解为集中，那么代议制民主本身就包含了集中，但代议制被公认为是民主制而不是集中制或民主集中制。西方国家也实行普选制，经过选举权力也集中到少数议员手中（议员的数量比我们更少），但他们并不认为这是在实行集中制或民主集中制，一方面他们认为他们的普选是民主制而绝不是民主集中制，也不认为这体现了集中，另一方面我们也强调民主集中制是我们独有的专利而不能属于他们。因此在议会的产生方面，由人民选举代表组成议会这一点上，我们和世界各国是基本相同的。[10]
3、宪法第3条第3款体现了民主集中制中的“集中”
该条款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这规定的是人大与其他国家机关之间的关系，是政体中的第二层含义（各机关之间的关系）。有学者认为在这一规范中，人大体现的是民主，其他国家机关体现的是集中（这些机关“分别处理属于各自职权范围的国家事务”是集中的表现），[11]也有学者对此持反对意见，认为“民主集中制中的民主与集中是不可分割的整体，即民主基础上的集中和集中指导下的民主，两者不是互相独立的实体，而是作为一个实体，体现在人大制度中。”[12]笔者认为这一款主要体现了民主集中制原则中的“集中”，而不是“民主集中”，民主集中制中的“民主”体现在第2款而不是第3款中，即第2款体现的是民主，第3款体现的是集中。其中“集中”是西方国家所没有的，是民主集中制与民主制的区别所在。但集中并不是体现在其他国家机关行使权力方面，而是体现在人大行使权力方面，人大“产生”行政机关、审判机关、检察机关，是人大行使任免权的结果，人大“监督”行政机关、审判机关、检察机关，这些机关对人大负责，是人大行使监督权的表现，当然，人大还通过行使立法权、决定权来规范和控制行政机关、审判机关、检察机关。当所有国家机关都对一个机关负责，并受它监督时，这不是民主，而是集中。可见“人大和其他国家机关的关系”是我国与西方三权分立体制的区别所在，即在议会和人民的关系上，我国宪法和西方各国宪法都强调人民选举议员组成议会行使国家权力，议员要对选民负责，受选民监督；但在议会和其他国家机关的关系上，我国宪法和西方各国宪法的规定出现了明显差别，我国宪法强调议会的最高性，其他所有国家机关都在它之下，人大可以监督其他国家机关，其他国家机关不能监督人大。也就是说，从国家权力格局上看存在一个最高权力机关，其地位至高无上，其他国家机关不能与之平行，更不能超越其上，其他国家机关的地位相对于它都是从属性的，这是权力高度集中的表现，“我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家权力，就说明了我们的民主集中制。”[13]这是根据地早期的民主模式“一切权力归农会”、“一切权力归苏维埃”的延伸——当然比那时严密了，细化了，这种严密和细化主要体现在分工上，即早期的民主政权更具有大民主的色彩，甚至是议行合一的。[14]而西方各国的宪法中不承认有一个不受其它机关制约的最高国家权力，最高权力不是集中在一个机关手中，而是分散在三个不同的机关手中，彼此互相制约，即使在实行议会至上的英国，议会也是可能被内阁解散的。
也许有人会反驳说，根据宪法第3条第2款的规定，最高权力机关也不是不受任何制约的，它要“对人民负责，受人民监督”。但人民不是一个国家机关，“受人民监督”不等于受国家机关监督，人民是分散的，人民作为一个整体很难行使权力。因此，“对人民负责，受人民监督”不具有分权的意义（分权发生在国家机关之间），只具有民主的意义。在操作层面上，人大代表主要是受选民监督，但人大代表受选民监督不等于人大受选民监督，选民可以罢免代表，但不能解散人大，也不能改变人大的决定（我国没有公民复决制度）。由于我国县以上（不包括县）实行的是间接选举，因此全国人大应受省级人大的监督，[15]但省级人大如何监督全国人大？即使所有省级人大同时对本级人大选举产生的全国人大代表行使罢免权，它们也不能改变全国人大已经做出的决定，这仍然是对全国人大代表的监督，不等于对全国人大的监督，相反宪法明确规定全国人大常委会可以撤销省级人大的规范性文件。[16]最高权力机关在理论上、在宪法规范上受人民监督，对人民负责，但这只是一个抽象的民主原则，需要有具体的制度和措施跟上，需要有与之相适应的政体设计，如果民意代表机关不受任何其它机关制约，只受所谓含混不清的民意监督，[17]这种排斥分权的政体模式就极易走向民主的反面，甚至可能颠覆人民民主的国体。
4、宪法第3条第2款和第3款完整地体现了民主集中制原则
在对宪法第3条规定的民主集中制原则的阐释中，有些学者认为民主集中制是人大的民主与政府的集中相结合，如认为“人民代表大会决定国家的大政方针，选举政府”体现了民主，“由人民代表大会选举产生的行政机关集中地处理人民代表大会所委托的行政事务，并以此来维护和保障人民的民主。这是民主集中制的集中方面。”[18]但是，正如有学者指出的那样，“权力机关实行的是民主制原则，而执行机关实行的是集中制原则，这是两种不同原则，不应该把不同机关实行的不同原则合在一起，混称为民主集中制”。[19]笔者认为，民主集中制调整的主要是人大和政府的关系，而不是人大内部体制（合议制）和政府内部体制（集中制）的关系，也不是二者的简单相加，不是人大实行民主制，政府实行集中制，二者的结合就是民主集中制，而是人大与政府的关系贯彻的是民主集中制。西方国家的宪法基本上也都规定议会实行合议制，政府实行首长制，但不能因此说明他们搞的是民主集中制，我们一再强调民主集中制是和三权分立对立的，至少也是有根本差别的，而不是相同或相似的。[20]议会实行合议制（民主），政府实行首长制（集中），是我们和西方国家相同的地方，而他们实行三权分立制，我们实行民主集中制，这是我们和他们不同的地方。具体表现在他们有三个最高机关，谁也不一定要服从谁，而是互相制约，遇到具体事件难免扯皮，但它对任何权力（包括民主权力）都有制约；而我们有一个最高权力机关（虽然在实践中最高权力机关并不一定是全国人大），其它权力都要服从它，这样的好处是可以避免互相扯皮，在具体事务的处理上可能产生高效率，越是紧急状态等非常时期，其优越性越明显，但在平常时期，从长远看，官僚主义、滥用权力、腐败几乎不可避免。
笔者认为，民主集中制体现在我国宪法第3条第2款和第3款中，第2款规定民选的代表组成人大体现的是民主，第3款规定人大与其他国家机关的关系体现的是集中，二者结合起来就是民主集中制。如果没有第2款、只有第3款就是专制集中制（类似于独裁），没有第3款只有第2款就可能是完全民主制（类似于西方民主）。民主制强调民主与分权相结合，民主集中制强调民主与集权相结合——民主（选举）产生一个最高权力机关，由它掌控国家全部最高权力，其他国家机关的权力都在它之下，都是次一级的权力，都对它负责，受它监督。如宪法第67条第（六）项规定全国人大常委会可以“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，但宪法中没有任何条文规定国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院可以监督全国人大及其常委会；宪法第67条第（七）项规定全国人大常委会可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，对于最高权力机关监督权、撤销权的行使其他国家机关都没有任何反制约的权力。西方国家的议会有权监督政府，但政府也有制约议会的措施，法院的违宪审查权更是一种对议会立法的牵制，在他们的权力模式中，是互相干涉，你可以干涉我，我也可以干涉你（当然干涉的范围和手段都需依法），而我们的模式是我可以干涉你，你不能干涉我，我是一个最高权威，不可侵犯。这与“君权至上”其实有相通之处，即都存在一个最高权力，它拥有至高无上的权威；区别在于最高权力不是一个人，而是一群人，不是世袭的（或指定的），而是选举的，因而具有民主性。[21]但这个民主产生的最高权力构建出来后，其运作是集中的，是集权而非分权的，这就是民主集中制。理论上它是民主的，但是是不受制约的民主，没有制衡的民主；它来源于民主（如人民授权——这不同于君主制），但它一旦成立，就是高度集权的，是集中行使最高权力（这一点与君主制类似）。而任何权力如果不受制约都可能腐败，都可能走向暴政；民主产生的权力如果没有约束也可能腐败，也可能走向暴政；作为民主代表的少数精英如果没有制约就更可能腐败，更可能走向暴政。因此这种只有民选基础没有分权布局的政体理论是有严重缺陷的，更何况这一有严重缺陷的理论在实践中还没有完全落实——只落实了“集中运行”，没有落实“民选基础”，等于政体的两个层次（民选、分权）都没有落实，因此也就很难反映民主的国体。我们设计政体时显然没有充分意识到没有分权保障的民主是不可靠的民主，我们总是过于迷信民主的口号，但缺乏对民主实现途径的深思熟虑，没有意识到分权还是集权乃宪政的点睛之笔。
5、宪法第3条第4款体现的主要是“集中”原则
该条款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这确认的是国家权力的纵向关系——中央集权制，属于国家结构形式的范畴。在中央和地方的关系中，地方体现民主，中央体现集中，“中央的统一领导”是中央对地方拥有领导权，“充分发挥地方的主动性、积极性”是调动地方的积极性，不是地方分权，在调动地方积极性时，中央是调动者，地方是被调动者。[22]而中央调动地方的积极性，甚至中央“给”地方一定的自主权，都不等于国家结构形式是中央与地方分权制，也不等于地方民主。如果认为只有给地方一定的权力才能“发挥地方的主动性、积极性”的话，那也是中央认为有必要，并由中央决定给或不给、给多还是给少、给这些还是给那些、现在给还是以后给、给这个地方还是给那个地方等等（授权）。是中央给而不是宪法给，如果是宪法给地方一定的自主权，则有分权的意义（中央不能单方面收回），如果给的多，给的重要，则可能确认的是联邦制。但这一款对中央也是有约束的，中央应当甚至必须“充分发挥地方的主动性、积极性”，如果中央没有“充分发挥地方的主动性、积极性”，而是对地方简单生硬地发号施令，只是动用强制手段领导地方，就是中央违反宪法。要“充分发挥地方的主动性、积极性”是中央行使权力时必须遵守的，这是宪法对中央权力的原则约束，而不是宪法对地方的约束，也不是地方对中央的约束。那么中央怎样才能“充分发挥地方的主动性、积极性”呢？一个基本的方法是权力下放，给地方自主权，这是调动地方积极性的最简单有效的基本途径。[23]宪法“国家机构”一章中第五节授予了地方人大和地方政府一定的权力，[24]这些地方的权力是宪法授予的，是地方固有的权力，而不是中央为了调动地方积极性而“给”地方的，是中央不能侵犯、不能干涉、不能收回的（不是中央给的就不存在中央收回的问题），如不能将地方人大选举产生地方行政首长的职权收归中央改为由中央任命。除非修改宪法，修宪权属于全国人大，[25]是中央的权力而不需征求地方的同意，但全国人大的代表来自各省、自治区、直辖市，因此全国人大代表2/3以上的多数通过，意味着大多数地方代表的同意。[26]宪法第3条第4款的规定意味着地方除了享有宪法规定的这些固有的权力外，中央还应给地方部分自主权——为了调动地方的积极性，只是给多给少，给这还是给那，由中央灵活掌握。因此宪法第3条第4款的规定总的来看体现的是集中制，是民主集中制中的集中方面。
这一款还需要解释的是，“中央的统一领导”中的“领导”是什么意思？是所有中央国家机关对所有地方机关都有领导权么？从宪法有关具体规定来看，只有行政机关、检察机关内部是领导与被领导的关系，表现在中央与地方的关系上，是中央行政机关（国务院）领导地方行政机关，[27]中央检察机关（最高人民检察院）领导地方检察机关。[28]而在人大、法院系统内部则都是监督与被监督的关系，在中央与地方的关系上就是中央的权力机关监督地方的权力机关，[29]中央的审判机关监督地方的审判机关。[30]那么这与中央“统一领导”的原则怎么衔接呢？笔者认为，这只能解释为宪法第3条第4款确定的是中央和地方“国家机构”职权划分的原则，而不是中央和地方的“国家机关”职权划分的原则（该款的用语是“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循……”），它出现在总纲中，又放在第3条第4款，显然是与国家机构的整体布局相关的，第3条第2、3款规定政权组织形式，第4款规定国家结构形式，前者是国家机构内部的横向关系，后者是国家机构内部的纵向关系，都是框架性的建构，而不是某个具体系统内国家机关的上下分工。因此这里的“领导”应是广义的，在此不能拘泥于行政机关内部的那种狭义的“领导”关系的解释，而是有指引、引导之意，[31]包括行政机关内部上下级之间狭义的领导与被领导关系，也包括立法机关内部上下级之间监督与被监督的关系。
同时，第3条第4款既然规定的是一个框架性的纵向权力模式，其中的“中央的统一领导”就还应具有整体协调的功能，即各个地方发生矛盾时，中央有协调矛盾、作出处理的权力（不仅仅是协调矛盾，还应有权作出处理决定）；在各地方的某些措施不统一而又需要统一的领域，以及需要许多地方协同合作的领域，中央有权统一部署、统一领导的权力（中央也可以放手让各地方自己通过协商达到统一）；此外，第3条第4款还有“权力剩余原则”的含义，即在宪法没有明确规定属于中央还是地方的权力领域，原则上其权力应属于中央。
6、关于第3条的小结
总的来看，宪法第3条第1款规定了国家机构实行民主集中制，这是一个总的组织原则；第2款规定的主要是民主原则（人大和人民的关系），即政体中的第一层含义——国家机关如何产生；第3款规定的是国家权力的横向分工（人大和其他国家机关的关系），体现的主要是集中原则，即政体中的第二层含义——国家机关彼此间的横向关系；第2款和第3款结合起来体现的是民主集中制原则；第4款确定的是国家权力的纵向分工（中央和地方的关系），是集中制原则。
有学者认为宪法第3条“第1款从原则上规定了我们的国家机构”实行民主集中制，“其余三款的规定，正是从国家权力机关同全体人民的关系、国家权力机关同其他国家机关的关系、中央国家机关同地方各级国家机关的关系等三方面，集中体现了集体领导与分工负责相结合这个民主集中制的重要原则。”[32]笔者也认为，应将第3条作为一个整体来理解，既然该条第1款规定了民主集中制的总原则，其后的3款就都应视为与民主集中制的内容有关，但“有关”并不是完整体现，不是后3款都体现了民主集中制，而是第2款（议会与人民的关系）体现的是民主集中制中的民主，第3款体现了民主集中制中的横向集中，第4款（中央集权）体现的是民主集中制中的纵向集中。第2款确定的议会与人民的关系、第4款确定的中央集权制都是许多国家、包括西方国家宪法中也有的，而这些国家都不认为、我们也不认为他们实行的是民主集中制，因此，民主集中制作为一种社会主义国家宪法特有的、与西方三权分立完全不同的国家权力组织原则，应该主要体现在议会与其他国家机关的关系上（第3条第3款），即议会至上、最高权力机关不受其他国家机关制约。
众所周知，我国宪法上规定的“议会至上”体制并没有落实，现实中的最高权利并不在全国人大手中，但议会至上的理论为一个最高权力的存在提供了理论依据。“民主集中制实际上还存在着一条没有明言的十分重要的内容，那就是中央不服从任何人，或者说，中央谁也不服从。这一条尽管没有说，但它就像门捷列夫元素周期表中的未知元素一样，我们可以从它周围已知元素的状况测知它的存在并了解它的状况。”[33]宪法中规定最高权力机关的至高无上、不受任何机关制约的理论不能说完全没有落实，没有落实的是全国人大作为最高权力机关的地位，但国家存在一个最高的、不受任何制约的权力机关，集中行使国家的一切最高权力，具有全权性，这一精神是落实了的。这种肯定一个不受制度约束的最高权力存在，是我们的文化决定的，在此我们不仅需要在推翻封建君主专制之后接受民主思想，而且需要在接受民主思想的同时接受分权观念，否则民主就可能走向大民主，或者被操纵和取代。
